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當(dāng)前位置：首頁 > 新聞信息- 防災(zāi)減災(zāi)：世界共同的行動(dòng)與目標(biāo)
- 錄入時(shí)間: 2015/5/12
- 特別策劃
編者按5月12日是全國防災(zāi)減災(zāi)日，今年的主題是“科學(xué)減災(zāi)依法應(yīng)對(duì)”。我國地域遼闊,地質(zhì)條件復(fù)雜,山地丘陵占全國國土面積的2/3以上，地質(zhì)災(zāi)害是我國主要的災(zāi)害形式之一，僅已查明的地災(zāi)數(shù)量就達(dá)29萬處，是世界上地質(zhì)災(zāi)害比較嚴(yán)重的國家之一。尤其是近年來，因突發(fā)地震和極端天氣氣候事件等因素誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失呈增多趨勢。防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)艱巨。
事實(shí)上，防災(zāi)減災(zāi)一直也是世界各國共同的行動(dòng)與目標(biāo)，有些國家也根據(jù)實(shí)際設(shè)立了自己的防災(zāi)減災(zāi)日。他們?cè)诩訌?qiáng)防災(zāi)減災(zāi)法律體系建設(shè)，增強(qiáng)民眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，普及推廣防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)和避災(zāi)自救技能，提高綜合減災(zāi)能力等方面形成了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。本期我們將關(guān)注當(dāng)前國際上地質(zhì)災(zāi)害防治工作的發(fā)展態(tài)勢，以期為我國的地質(zhì)災(zāi)害科技防災(zāi)減災(zāi)提供參考和借鑒。
美國：
由“工程硬措施”轉(zhuǎn)向“規(guī)劃軟措施”
美國幅員遼闊，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)多發(fā)，美國政府十分重視地質(zhì)災(zāi)害防治工作，是世界上災(zāi)害防治工作做得比較好的國家之一。海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院韋仕川教授認(rèn)為上世紀(jì)50年代以前，美國地質(zhì)災(zāi)害防治措施主要圍繞災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)害救援以及防災(zāi)減災(zāi)工程而展開，這些措施雖然對(duì)地質(zhì)災(zāi)害防治起到了積極效果，但卻無法從根本上提高防災(zāi)減災(zāi)的能力，往往陷入“災(zāi)害發(fā)生—救援重建—工程防治—災(zāi)害又發(fā)生”的惡性循環(huán)。其后，美國防災(zāi)減災(zāi)的理念開始重視災(zāi)前減災(zāi)和防災(zāi)規(guī)劃。尤其是在2000年，美國政府頒布了《減災(zāi)法案2000》要求所有地方政府為本轄區(qū)制定防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，并依據(jù)提交的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃獲得防災(zāi)減災(zāi)項(xiàng)目的基金資助資格，同時(shí)美國地質(zhì)調(diào)查局也制定了《美國國家滑坡災(zāi)害減災(zāi)戰(zhàn)略》，這些措施標(biāo)志著美國在地質(zhì)災(zāi)害防治管理理念上由“工程硬措施”向“規(guī)劃軟措施”的轉(zhuǎn)變。
美國政府實(shí)施的地質(zhì)災(zāi)害防治“規(guī)劃軟措施”政策對(duì)防災(zāi)減災(zāi)效果顯著，其主要經(jīng)驗(yàn)做法表現(xiàn)有5個(gè)方面：
一是從制度上把防災(zāi)減災(zāi)作為各級(jí)政府的一項(xiàng)日常任務(wù)確定下來，并對(duì)聯(lián)邦政府、州政府、地區(qū)政府、縣政府和私人部門等不同社會(huì)成分的減災(zāi)責(zé)任進(jìn)行明確的劃分。
二是在政府制定的《減災(zāi)法案2000》（DisasterMitigationActof2000）中規(guī)定了災(zāi)前減災(zāi)的實(shí)施細(xì)則以及防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的編制方法，使得地質(zhì)災(zāi)害防治“規(guī)劃軟措施”在法律法規(guī)中得到了確立和強(qiáng)化，重視災(zāi)前減災(zāi)和防災(zāi)規(guī)劃。
三是美國地質(zhì)調(diào)查局與美國規(guī)劃協(xié)會(huì)之間建立了聯(lián)合防災(zāi)機(jī)制，為地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查成果納入土地利用開發(fā)規(guī)劃提供技術(shù)支持。同時(shí)制定了詳細(xì)的有利于緩解地質(zhì)災(zāi)害的土地開發(fā)管理規(guī)則，作為地質(zhì)災(zāi)害防治與規(guī)避的主要措施。
四是在地質(zhì)災(zāi)害防治中注重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理，推行地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和保險(xiǎn)制度，建立了土地利用、城鄉(xiāng)發(fā)展、資源開發(fā)等規(guī)劃制定中的地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，并制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和規(guī)程規(guī)范，明確了程序上先評(píng)估再規(guī)劃，深度上由危險(xiǎn)性走向風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從規(guī)劃源頭上強(qiáng)化地質(zhì)災(zāi)害防治。
五是在災(zāi)害防災(zāi)中注重3S技術(shù)、監(jiān)測儀器、無線通信等先進(jìn)技術(shù)的管理與應(yīng)用，為地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查監(jiān)測、預(yù)警預(yù)報(bào)、數(shù)據(jù)處理、應(yīng)急救災(zāi)等提供技術(shù)支撐。
啟示：
●明確各級(jí)政府的防災(zāi)職責(zé)，提高防災(zāi)規(guī)劃的可操作性。美國政府制定的各項(xiàng)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃能夠得到有效執(zhí)行，源于清晰的管理制度體系，實(shí)行地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)工作常態(tài)化與制度化，保障了科技救災(zāi)工作能夠順利執(zhí)行。
●改變防災(zāi)觀念，著實(shí)提升防災(zāi)規(guī)劃的法律地位。美國《減災(zāi)法案2000》確保了防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃及其編制和實(shí)施得到法律保障，這是其“軟規(guī)劃防災(zāi)”理念得以推進(jìn)、落實(shí)的前提。
●設(shè)置專職的防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)，提升全民抗災(zāi)軟實(shí)力。美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署和美國地質(zhì)調(diào)查局等多個(gè)減災(zāi)機(jī)構(gòu)，每年制定相應(yīng)的減災(zāi)規(guī)劃和措施，強(qiáng)化全面防災(zāi)意識(shí)，提高全民抗災(zāi)軟實(shí)力。
●注重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理，推行地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和保險(xiǎn)制度；加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息共享。
日本：
政府防災(zāi)管理與公眾防災(zāi)教育結(jié)合
日本地勢狹長，地質(zhì)條件差，是一個(gè)崩塌滑坡泥石流等地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)國家。日本政府歷來十分重視地質(zhì)災(zāi)害防治工作，有多個(gè)研究機(jī)構(gòu)專門從事地質(zhì)災(zāi)害科技減災(zāi)工作，如京都大學(xué)防災(zāi)研究所，并成立國際滑坡協(xié)會(huì)、國際滑坡促進(jìn)會(huì)等專設(shè)組織來從事滑坡災(zāi)害科技減災(zāi)研究工作。同時(shí)，政府也重視災(zāi)害的法制化管理，對(duì)減災(zāi)活動(dòng)有關(guān)的各項(xiàng)計(jì)劃（災(zāi)害科研、防災(zāi)設(shè)施、救災(zāi)行動(dòng)、災(zāi)情監(jiān)測等）均有專門的國家預(yù)算予以特別支持，特別重視防災(zāi)通信系統(tǒng)的建設(shè)，并將其作為一項(xiàng)單獨(dú)的減災(zāi)工程加以建設(shè)。其主要經(jīng)驗(yàn)做法表現(xiàn)在：
提高建筑防震標(biāo)準(zhǔn)。日本是地震災(zāi)害多發(fā)國家，經(jīng)歷多次地震的侵?jǐn)_后，日本的建筑抗震標(biāo)準(zhǔn)顯著提高，災(zāi)后移民搬遷安置場地均要進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，《紐約時(shí)報(bào)》評(píng)價(jià)認(rèn)為：“日本嚴(yán)格的建筑規(guī)范挽救了很多人的生命，如果地震發(fā)生在其他人口密集的國家，或許已經(jīng)有數(shù)萬人在地震中遇難”。
實(shí)施一系列的減災(zāi)工程。以伊豆大島的地質(zhì)災(zāi)害防御工程為例，工程分“應(yīng)急”、“短期”以及“中長期”3個(gè)階段，通過實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害防治工程，確保后續(xù)的崩塌、滑坡、泥石流災(zāi)害盡可能減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。
政府十分重視對(duì)災(zāi)害的法制化管理。日本建立了由政府首相任主席的中央防災(zāi)委員會(huì)，指導(dǎo)和部署全國減災(zāi)工作。同時(shí)，為加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治管理，制定了專門的單項(xiàng)災(zāi)害防治法規(guī)，以指導(dǎo)國民的救災(zāi)工作。日本制定和頒布了以《災(zāi)害對(duì)策基本法》為核心的一系列地質(zhì)災(zāi)害防治專項(xiàng)法律法規(guī)，如《土砂災(zāi)害防治法》、《滑坡防治法》、《治山治水緊急措施法》、《陡坡崩塌防治法》、《關(guān)于撥發(fā)災(zāi)害撫恤金等的法律》、《災(zāi)害救助法》、《受災(zāi)者生活重建援助法》等，從而構(gòu)建起了比較完善的地質(zhì)災(zāi)害防治專項(xiàng)法制體系。
特別重視防災(zāi)通信系統(tǒng)的建設(shè)。防災(zāi)通信系統(tǒng)是作為一項(xiàng)單獨(dú)的減災(zāi)工程加以建設(shè)的，其通信網(wǎng)絡(luò)從中央防災(zāi)機(jī)構(gòu)一直到居民區(qū)，形成了一個(gè)可以及時(shí)通報(bào)災(zāi)情，及時(shí)進(jìn)行救災(zāi)工作的現(xiàn)代化防災(zāi)通信系統(tǒng)。
加強(qiáng)防災(zāi)教育培訓(xùn)，提升民眾自救能力。日本國民從小就開始接受防災(zāi)意識(shí)和防災(zāi)知識(shí)教育。防災(zāi)教育主要包括對(duì)國民的防災(zāi)教育和訓(xùn)練，機(jī)關(guān)事業(yè)團(tuán)體的專業(yè)性防災(zāi)教育和訓(xùn)練以及政府組織的綜合性防災(zāi)教育、訓(xùn)練和演習(xí)三大部分。日本基本建成一個(gè)由政府、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人組成的全社會(huì)的防災(zāi)體系，以期達(dá)到有效的綜合防災(zāi)減災(zāi)目的。日本把每年的9月1日定為“全國防災(zāi)日”，每年8月30日~9月5日定為“全國防災(zāi)周”。多年的防災(zāi)教育讓日本民眾養(yǎng)成了良好的習(xí)慣，自救能力較強(qiáng)。日本地震以及地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生后的做法是，受災(zāi)害影響區(qū)的居民第一時(shí)間開展自救，然后是鄰里社區(qū)共救，最后才是政府層面的緊急救援。
啟示：
●提高地震影響區(qū)建筑物的抗震標(biāo)準(zhǔn)，開展移民安置區(qū)地質(zhì)環(huán)境容量和地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，最大程度減少傷亡人數(shù)。
●加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治體系和法制建設(shè)，依法應(yīng)對(duì)。
●加強(qiáng)防災(zāi)教育培訓(xùn)，實(shí)行政府防災(zāi)管理與公眾防災(zāi)教育結(jié)合，提升民眾自救能力，災(zāi)害發(fā)生后的第一時(shí)間應(yīng)由居民自救。
英國：
法律法規(guī)健全、資金支持有力
英國也是一個(gè)地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)國家，每年均不同程度地發(fā)生建筑物下沉、滑坡、地面塌陷、黃土崩塌等地質(zhì)災(zāi)害。英國的滑坡災(zāi)害既有自然因素誘發(fā)的，也有不科學(xué)的土地利用和建設(shè)誘發(fā)的。對(duì)于人為誘發(fā)的滑坡，治理起來非常昂貴，但是可以在設(shè)計(jì)階段進(jìn)行滑坡評(píng)估來避免誘發(fā)滑坡。南京政治學(xué)院周寶硯教授介紹英國災(zāi)害治理基本經(jīng)驗(yàn)包括以下幾個(gè)方面：
災(zāi)害治理的運(yùn)作機(jī)制更加協(xié)同。英國災(zāi)害事件的處理實(shí)行屬地管理，以地方政府的防災(zāi)救災(zāi)力量為主，中央政府主要負(fù)責(zé)全國性的重大突發(fā)公共事件，從中央到地方建立了較為完備的防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)。
災(zāi)害治理的法律體系日益完善。完善的立法保障了防治工作有序進(jìn)行。根據(jù)法律規(guī)定，英國各級(jí)政府及部門還組織制定了各種緊急應(yīng)變計(jì)劃，具體規(guī)定不同緊急情況下的應(yīng)對(duì)措施、程序和職責(zé)分工。
災(zāi)害治理的資金保障更加有力。每一次滑坡泥石流等地質(zhì)災(zāi)害事件發(fā)生后，往往伴隨著巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，有鑒于此，英國政府每年均安排專項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行災(zāi)害防治，但如果是因自然因素引發(fā)的災(zāi)害，在治理前，一般先由地方評(píng)估辦公室對(duì)災(zāi)區(qū)受損程度進(jìn)行評(píng)估，然后根據(jù)實(shí)際情況提供資助。另外在災(zāi)后恢復(fù)重建階段，地方政府投入的費(fèi)用可由原來購買保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司進(jìn)行賠付，同時(shí)也可通過地方的融資機(jī)構(gòu)來解決一部分資金缺口。
災(zāi)害治理的參與主體多元化。從英國的地質(zhì)災(zāi)害防治經(jīng)驗(yàn)來看，災(zāi)害防治的主體責(zé)任在政府，但不能把治理只當(dāng)作政府的職責(zé)。發(fā)達(dá)國家防災(zāi)治災(zāi)的實(shí)踐已經(jīng)證明，只有構(gòu)建起以政府為主體，全民參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制才能把災(zāi)難造成的損失減到最小。如英國政府鼓勵(lì)非政府組織和民間團(tuán)體建立應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，這在很大程度上彌補(bǔ)了政府應(yīng)急資源的不足，同時(shí)增強(qiáng)了民間組織的社會(huì)責(zé)任感。
重視災(zāi)害防治教育和培訓(xùn)演練。英國政府的防災(zāi)工作從孩子抓起，重在平時(shí)，建立了專門的防災(zāi)科普網(wǎng)站，教育學(xué)生如何預(yù)防與避險(xiǎn)。注重在日常生活中通過培訓(xùn)和情景訓(xùn)練增強(qiáng)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的危機(jī)意識(shí)和自救互救能力，開展多種形式的應(yīng)變演習(xí)。
啟示：
●英國的地質(zhì)災(zāi)害救災(zāi)、防治以地方政府為主體，中央政府起到宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，且從中央到地方有一整套完整的災(zāi)害防治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，這樣不僅有利于災(zāi)時(shí)的決策應(yīng)對(duì)，也有利于災(zāi)后重建、防治過程以及治理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)推廣。
●健全的災(zāi)害治理法律法規(guī)和強(qiáng)有力的資金支持是防災(zāi)減災(zāi)的重要保障。地質(zhì)災(zāi)害防治要做到有法可依，既要有綜合性的防災(zāi)減災(zāi)法，還要有分門別類的專業(yè)治災(zāi)防災(zāi)法，同時(shí)建立災(zāi)害應(yīng)對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。
●加大防災(zāi)宣傳力度，增強(qiáng)公民防災(zāi)意識(shí)。通過出版防災(zāi)救災(zāi)的普及性讀物，增加百姓的防災(zāi)知識(shí)；通過定期的防災(zāi)演練，提高百姓的防災(zāi)自救能力。